3. RECEITA E DESPESA
3.1. RECEITA
A receita pública se compõe dos ingressos financeiros que, em tese, têm um único objetivo indiscutível que é a satisfação das despesas públicas.
Na parcela de atividade financeira correspondente à aquisição de receitas, o Estado tem dois caminhos, duas fontes nitidamente distintas :
- A primeira é representada pela forma de aumento patrimonial semelhante à utilizada por qualquer outra pessoa, física ou jurídica, envolvendo transações e negócios tipicamente privados, como doações, heranças, venda de produtos e prestação de serviçcos, etc. Esta espécie é denominada Receita Originária ou de economia privada e, como o próprio nome sugere, o Estado tem acesso a esse tipo de receita por uma relação negocial, como se fosse uma empresa, uma pessoa jurídica de direito privado. A mais significativa receita originária é representada pelo Preço, englobando rendimento e remuneração de bens e serviços de empresas estatais, sob a regência de normas de Direito Privado. Tomem-se como exemplos, os resultados positivos das empresas como a PETROBRÁS, TELEBRÁS, EMBRATEL, BANCO DO BRASIL, CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, Bancos Estaduais e Companhias de Energia, Água e Esgotos, além de tantas outras instituições tanto no plano Federal como no Estadual e Municipal.
- A segunda envolve uma aquisição de receita mediante o exercício do poder de império do Estado, compelindo a comunidade a efetuar pagamentos compulsórios, sem mais aquela condição negocial, de igualdade entre credor e devedor, evidenciada na primeira. Este tipo de receita é denominada Receita Derivada ou de Economia Pública, sendo representado pelos tributos e pelas penalidades pecuniárias. Aqui, o Estado mobiliza a sua característica de soberania e exige recursos financeiros, recolhendo compulsoriamente do patrimônio dos indivíduos. Embora subordinando-se a limitações e controles jurídicos precisamente definidos, os aparelhos fiscais das entidades tributantes fazem valer o predomínio estatal sobre a sociedade e exigem o Imposto de Renda, o IPI, o ICMS, ou a taxa de iluminação pública de quem os deve, sem que para tanto celebrem acordo, lavrem-se instrumentos contratuais ou, pelo menos, seja esperada concordância mínima nos elementos postos na condição de devedores.
3.1.1. TRIBUTO
É objeto exclusivo do Direito Tributário.
"Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda, ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituida em lei, e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada" - art. 3º, do CTN.
O art. 9º da lei nº 4320/64, que disciplina a elaboração e execução orçamentárias, define ser o Tributo a receita derivada instituída pelas entidades de direito público através de leis específicas, nos termos da Constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinando o seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas entidades.
A primeira característica diferencial do tributo, relativamente a outros tipos de obrigação, diz respeito à sua compulsoriedade. O tributo não é só uma obrigação de natureza pública, mas também decorrente de lei específica que o restitui e define o respectivo fato gerador. Subordinado ao princípio da legalidade, isso evita que a sua exigência compulsória das pessoas revista-se de característica discricionária ou até abusiva, por parte da Fazenda Pública. A feição de obrigação legal é outro aspecto diferencial da natureza jurídica do tributo, pois as obrigações de direito privado decorrem, em sua maioria, de contratos entre as partes. No caso do tributo, a Lei elege as hipóteses causadoras da respectiva obrigação, e , uma vez acontecida uma dessas hipóteses, o seu causador adquire a condição de devedor, de contribuinte, enquanto, do outro lado, a área estatal competente ( União, Estado, Distrito Federal ou Município ) assume a condição de credor. Na relação obrigacional surgida, nenhum acerto entre as partes e, via de regra, a ausência e o desconhecimento inicial do direito, por parte do credor, tudo aconteceu ex vi legis ( por força de lei ), sem anuência do devedor, também sem pressão do credor.
Finalmente, uma vez surgida a obrigação de pagamento do tributo, o procedimento de exigência deve ser feito através de autoridades administrativas competente, de moo plenamente vinculado, ou seja, através de mecanismo de lançamento fiscal previstos na legislação, que não permitem aos agentes públicos responsáveis agirem discricionariamente, ao sabor de suas decisões voluntárias.
Por se tratar de uma área de exercitação de força e predominância da administração pública sobre as pessoas, e como o objeto principal envolve pecúnia, é capital a exigência da cobrança do tributo sob forma plenamente vinculada, pois impede ( ou reduz substancialmente ) o apelo à influências pessoais, o abuso de autoridade, a corrupção passiva, e tantos outros delitos contra a administração.
3.1.2. LEI TRIBUTÁRIA
Normas tributárias são as normas jurídicas em geral, configuradoras de preceitos e regras que versam, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes. Podem ser tratados, convenções internacionais, decretos, leis, normas complementares, etc.
Hierarquicamente, no ápice, como fonte formal principal, temos a Constituição Federal. A seguir, aparecem os tratados e convenções internacionais. Tais atos, porém, para adquirirem toda força no território brasileiro dependem da aprovação no Congresso Nacional. No piso de hierarquização das fontes formais principais estão as leis ordinárias e as delegadas, não havendo preponderância entre elas, a não ser quanto à competência e à época da promulgação. As fontes formais intermediárias são os decretos e as secundárias as normas complementares tais como os atos normativos, reiteradas práticas administrativas e convênios. No entanto, existem convênios realizados com autorização do texto constitucional e em matéria nele fixada que, por isso, valem como fontes principais.
A Constituição Federal, para proteger o cidadão, colocou em seu bojo os artigos de 150 a 152 que limitam o poder de tributar do estado, visando coibir os abusos que possam surgir em decorrência do excesso do exercício de soberania do Estado no sentido de retirar do patrimônio da população parcelas abusivas de contribuição tributária.
3.2. DESPESA
3.2.1. CONCEITUAÇÃO
A despesa pública nada mais é que a utilização de dinheiro do erário público para objetivos públicos.
A despesa pública classifica-se em :
despesa corrente : despesa pública usável para manter serviços anteriormente instituídos e, por isso, é despesa corrente sob o título de despesa de custeio.
despesas de capital : despesa pública de investimentos para execução de obras, inversões financeiras para aquisição de imóveis, etc.
3.3. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E LEGALIDADE DA DESPESA E RECEITA PÚBLICAS
O princípio da legalidade, antes de ser preceito administrativo fundamental, constitui regra consagrada pela doutrina e textos constitucionais, estrangeiros e pátrios, consubstanciados nos direitos e garantias individuais. Conforme esse dispositivo constitucional, "ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa a não ser em virtude de lei". Esse princípio visa combater o poder arbitrário. Só a lei pode criar obrigação para o indivíduo, uma vez ser ela a expressão da vontade geral, emanada por seu órgão, o parlamento, que a tudo e todos governa na democracia.
No âmbito da administração pública, a autoridade só poderá desempenhar as suas funções dentro do que determina a lei. O servidor público, no exercício de suas atribuições, somente poderá exigir das pessoas fazer ou deixar de fazer alguma coisa na hipótese da ocorrência de lei que as obrigue.
A receita, antes de consignada no orçamento, é objeto de lei. Não há tributo sem lei. De igual forma, há que se ter legislação que determine ou autorize a despesa pública.
A necessidade de lei não é só para a instituição ou criação do tributo mas também para a fixação do quantum correspondente - isto é, o valor da alíquota e a base de cálculo - e aos possíveis aumentos. A norma constitucional não deixa margem a qualquer dúvida, além do que o art. 97 do CTN reitera a exigência, o que nos leva a deduzir que decretos, regulamentos, portarias, etc, não são leis para o efeito do que se trata. O descumprimento desta garantia importa na ocorrência de inconstitucionalidade por vício de forma e, conseqüentemente, de nenhuma eficácia da norma editada. Inobstante, contudo, a Constituição estabelece uma exceção no § 1º do art. 153 quanto à alteração de alíquotas, facultando ao Poder Executivo tal prerrogativa. Afora esta hipótese, qualquer instituição de tributo, alteração ou fixação de alíquota dependerá de lei tributária.
4. ORÇAMENTO
O orçamento tradicional teve como função principal o Controle Político. Mesmo não sendo possível ignorar que o orçamento, desde o início, representou uma importante conquista como instrumento disciplinador das finanças públicas, sua função principal foi a de possibilitar aos órgãos de repreesentação um controle político sobre os Executivos.
O orçamento, em linhas gerais, é o ato complexo dos poderes executivo e legislativo, que prevê e fixa despesas e receitas, para um determinado período, instrumentalizando, assim, o poder executivo de recursos monetários - a receita pública - para atendimento das necessidades públicas, satisfazendo-as através das despesas públicas.
O orçamento, por princípio constitucional, é anual. No entanto, a Constituição de 1988, em seu art. 163, dispõe que " lei complementar disporá" sobre finanças públicas, etc. No entanto, continua em vigor a Lei nº 4320/64, que não conflita com o texto constitucional e nem regula matéria referente a crédito público.
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