UNIDADE 4
1. Faça uma síntese das principais características da Administração Pública Patrimonialista praticada em Portugal.
Com a ajuda de Iglésias (1995) e Faoro(2001), podemos enumerar algumas características marcantes da Administração Pública colonial:
o estilo de gestão predominantemente patrimonialista, não se distinguindo de forma clara o que era da Coroa e dos funcionários, em relação ao que seria de domínio público e privado;
a criação do Conselho Ultramarino em Portugal, a partir de meados do século XVII, que passou a tratar dos negócios comerciais com suas colônias, sendo muito poderoso no Brasil e só deixando de existir com a vinda da Corte portuguesa à Colônia em 1808;
a designação de donatários de capitanias ou governadores gerais, também estes conhecidos como vice-reis, a partir de 1718, para a composição dos quadros administrativos do Conselho Ultramarino na Colônia;
o inchaço dos quadros de funcionários na Administração colonial para o exercício da
fiscalização e de atividades ligadas à promoção da justiça, sendo criados cargos nem sempre com definições claras, não raro possibilitando áreas de conflito de atribuições;
a instituição de câmaras municipais, como instâncias de poder local, em que só podiam ser escolhidos como vereadores, bem como votar, os “homens bons”. Essas câmaras vivenciaram certa autonomia em relação aos governos-gerais e às capitanias, dadas as distâncias que dificultavam a comunicação, representando mais interesses de poderosos senhores locais, geralmente latifundiários;
a definição de um desenho verticalizado da Administração Pública com a seguinte composição hierárquica: rei – ladeado por um corpo “ministerial” de altos funcionários (os estamentos), governador-geral ou vice-rei, capitães das capitanias e as autoridades ligadas às câmaras municipais; e
a definição de um corpo distante do perfil do burocrata moderno. Na Administração colonial, a exemplo do que acontecia na Coroa, o funcionário se constituía à sombra do monarca, por este escolhido, bem como não praticava a obediência a regras impessoais de conduta, nem se vinculava a aspectos de competência profissional.
2. O que significavam os estamentos? Por quais razões não podemos compará-los à burocracia moderna como pensou Weber?
Nos estamentos são praticados um modo de vida particular,efetivando-se a outorga de prestígio social a quem neles está inserido. Ou seja, os estamentos são formados no Estado por funcionários que passam a exercer o poder junto ao monarca, tendo como marca uma diferenciação em relação aos demais membros da sociedade, bem como da própria Coroa. Constituem-se como grupos fechados que se apropriam de oportunidades econômicas e de cargos públicos. São recrutados pelo rei e merecedores de honrarias. Passam a governar, em paralelo ao monarca, determinando não só regras econômicas para o comércio, como também influenciando nas decisões de governo em todas as suas funções. O clero, a nobreza, os comerciantes e o restante da sociedade passam a ser seus subjugados. Assim, podemos dizer que o surgimento desses grupamentos gerou o Estado Patrimonial de Estamento, ou seja, aquele no qual um grupamento de funcionários (letrados), sob o comando do soberano, passa a gerenciar o Estado e a responsabilizar-se pela justiça e elaboração de leis. Trata-se, então, de um coletivo seleto de titulares supremos de importantes cargos públicos com origens históricas de corpos ministeriais governamentais, raízes de uma burocracia pública pré-moderna. Entretanto, segundo Faoro (2001, p. 63), esses estamentos não se tratavam de burocracia moderna do século XX, mas sim de [...] uma burocracia de caráter aristocrático, com uma ética e um estilo de vida particularizados, de funcionários de alto escalão governamental que tomavam para si o direito de governar, ainda que à sombra de um soberano, assumindo- se como detentores de cargos e do saber técnico, colocando-se acima das demais categorias sociais à época – clero, nobreza, comerciantes (burguesia em ascendência) e sociedade em geral.
3. Descreva o processo de reprodução do patrimonialismo português na administração de sua Colônia nos trópicos. Procure, ainda, sintetizar as experiências de centralização e descentralização administrativas aqui implantadas.
No Brasil, o patrimonialismo fora implantado pelo Estado colonial português, quando o processo de concessão de títulos, de terras e poderes quase absolutos aos senhores de terra legou à posteridade uma prática político-administrativa em que o público e o privado não se distingue perante as autoridades. Assim, torna-se "natural" desde o período colonial (1500 - 1822), perpassando pelo período Imperial (1822 - 1889) e chegando mesmo à República Velha (1889 - 1930) a confusão entre o público e o privado.
O patrimonialismo é uma ideia essencial para a definição do "Homem Cordial", conceito idealizado por Sérgio Buarque de Holanda em Raízes do Brasil. Victor Nunes Leal, em seu clássico "Coronelismo: enxada e voto" trabalha de modo magistral o patrimonialismo no Brasil. Para este autor, a medida que o poder público ia se afirmando sobre o poder privado, e o Estado imperial ganhava força e podia prescindir da "muleta" dada pelos latifundiários e senhores de terras, este mesmo Estado teria extralegalmente tolerado que o fazendeiro (o chamado "coronel") embarcasse dentro da "canoa" do Estado moderno; em troca da "força moral" (dos votos) dos coroneís-fazendeiros, o Estado brasileiro continuou, embora ilegalmente, homologando os poderes formais e informais destas figuras. Já os fazendeiros, "perdendo os anéis para conservar os dedos", souberam adaptar-se aos novos tempos, e embarcaram quase incólumes na "canoa sem remo" da república. O legado do poder privado, mesmo hoje, ainda sobrevive dentro da máquina governamental com o uso e presença do "jeitinho brasileiro",quando a maioria dos políticos veem o cargo público que ocupam como uma "propriedade privada" sua, ou de sua família, em detrimento dos interesses da coletividade.
O patrimonialismo é uma ideia essencial para a definição do "Homem Cordial", conceito idealizado por Sérgio Buarque de Holanda em Raízes do Brasil. Victor Nunes Leal, em seu clássico "Coronelismo: enxada e voto" trabalha de modo magistral o patrimonialismo no Brasil. Para este autor, a medida que o poder público ia se afirmando sobre o poder privado, e o Estado imperial ganhava força e podia prescindir da "muleta" dada pelos latifundiários e senhores de terras, este mesmo Estado teria extralegalmente tolerado que o fazendeiro (o chamado "coronel") embarcasse dentro da "canoa" do Estado moderno; em troca da "força moral" (dos votos) dos coroneís-fazendeiros, o Estado brasileiro continuou, embora ilegalmente, homologando os poderes formais e informais destas figuras. Já os fazendeiros, "perdendo os anéis para conservar os dedos", souberam adaptar-se aos novos tempos, e embarcaram quase incólumes na "canoa sem remo" da república. O legado do poder privado, mesmo hoje, ainda sobrevive dentro da máquina governamental com o uso e presença do "jeitinho brasileiro",quando a maioria dos políticos veem o cargo público que ocupam como uma "propriedade privada" sua, ou de sua família, em detrimento dos interesses da coletividade.
UNIDADE 5
1. Sintetize as principais características das práticas da gestão estatal no Brasil, de D. João VI até o fim da Monarquia. Por que elas podem ser classificadas como patrimonialistas?
O Brasil tem suas raízes estabelecidas no Estado patrimonial que possui sua origem em Portugal. Vem de lá, a dificuldade em se estabelecer relações impessoais no trato das coisas públicas. Durante o Brasil Colônia e o Brasil Monarquia, não se estabeleceu uma divisória entre os domínios públicos e aquilo que a realeza poderia usufruir.
A administração pública não era pautada pelo trato impessoal. A consolidação do Estado patrimonial português e sua lógica burocrática estamental dirigiam a dinâmica colonial. Sua influência não se limitava à esfera político-administrativo-militar, mas também se refletia no âmbito cultural, econômico e religioso.
“O mercantilismo empírico português, herdado pelo Estado brasileiro, fixou-se num ponto fundamental, inseparável de seu conteúdo doutrinário, disperso em correntes, facções e escolas. Este ponto, claramente emergente da tradição medieval, apurado em especial pela monarquia lusitana, acentua o papel diretor, interventor e participante do Estado na atividade econômica. O Estado organiza o comercio, incrementa a indústria, assegura a apropriação da terra, estabiliza preços, determina salários, tudo para o enriquecimento da nação e o proveito do grupo que a dirige. (...) O Estado, desta forma elevado a uma posição prevalente, ganha poder, internamente contra as instituições e classes particularistas, e, externamente, se estrutura como nação em confronto com outras nações” ( FAORO, R. (1977) Os donos do poder – formação do patronato político brasileiro. Vols. 1 e 2. Ed.Globo, Porto Alegre, p. 62).
O direito português foi articulado para servir à organização política em detrimento ao comércio e à economia particular. Possui uma dinâmica autônoma e fechada, exercendo seu poder através do controle patrimonialista do Estado, não fazendo distinção entre o público e o privado.
“O patrimonialismo, organização política básica, fecha-se sobre si próprio com o estamento, de caráter marcadamente burocrático. Burocracia não no sentido moderno, com aparelhamento racional, mas da apropriação do cargo - o cargo carregado de poder próprio, articulado com o príncipe, sem a anulação da esfera própria de competência. O Estado ainda não é uma pirâmide autoritária, mas um feixe de cargos, reunidos por coordenação, com respeito à aristocracia dos subordinados” (FAORO, R.).
A realidade histórica brasileira manteve essa estrutura patrimonial, resistindo à dinâmica capitalista.
A administração pública não era pautada pelo trato impessoal. A consolidação do Estado patrimonial português e sua lógica burocrática estamental dirigiam a dinâmica colonial. Sua influência não se limitava à esfera político-administrativo-militar, mas também se refletia no âmbito cultural, econômico e religioso.
“O mercantilismo empírico português, herdado pelo Estado brasileiro, fixou-se num ponto fundamental, inseparável de seu conteúdo doutrinário, disperso em correntes, facções e escolas. Este ponto, claramente emergente da tradição medieval, apurado em especial pela monarquia lusitana, acentua o papel diretor, interventor e participante do Estado na atividade econômica. O Estado organiza o comercio, incrementa a indústria, assegura a apropriação da terra, estabiliza preços, determina salários, tudo para o enriquecimento da nação e o proveito do grupo que a dirige. (...) O Estado, desta forma elevado a uma posição prevalente, ganha poder, internamente contra as instituições e classes particularistas, e, externamente, se estrutura como nação em confronto com outras nações” ( FAORO, R. (1977) Os donos do poder – formação do patronato político brasileiro. Vols. 1 e 2. Ed.Globo, Porto Alegre, p. 62).
O direito português foi articulado para servir à organização política em detrimento ao comércio e à economia particular. Possui uma dinâmica autônoma e fechada, exercendo seu poder através do controle patrimonialista do Estado, não fazendo distinção entre o público e o privado.
“O patrimonialismo, organização política básica, fecha-se sobre si próprio com o estamento, de caráter marcadamente burocrático. Burocracia não no sentido moderno, com aparelhamento racional, mas da apropriação do cargo - o cargo carregado de poder próprio, articulado com o príncipe, sem a anulação da esfera própria de competência. O Estado ainda não é uma pirâmide autoritária, mas um feixe de cargos, reunidos por coordenação, com respeito à aristocracia dos subordinados” (FAORO, R.).
A realidade histórica brasileira manteve essa estrutura patrimonial, resistindo à dinâmica capitalista.
2. O que entendemos por coronelismo? Quais foram as suas características?
Coronelismo é um sistema político, uma complexa rede de relações que vai desde o Coronel até o presidente da República, envolvendo compromissos recíprocos. Em outras palavras, um sistema de barganhas entre o Coronel e o governo. O coronelismo surge devido à combinação de um fato político com uma conjuntura econômica. O fato político é o federalismo e a conjuntura econômica era a decadência econômica dos fazendeiros. Esta decadência acarretava enfraquecimento do poder político dos coronéis em face de seus dependentes e rivais. A manutenção do poder dos coronéis passava, então, a depender da presença do Estado, que expandia sua influência na proporção em que diminuía a dos donos de terra. O momento histórico em que se deu essa transformação foi a Primeira República, que durou de 1889 até 1930.
A explicação acima é baseada em Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo: Uma Discussão Conceitual por José Murilo de Carvalho em Dados vol. 40 no. 2 Rio de Janeiro 1997.
A explicação acima é baseada em Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo: Uma Discussão Conceitual por José Murilo de Carvalho em Dados vol. 40 no. 2 Rio de Janeiro 1997.
3. Por que os anos de 1930 foram importantes para a história da Administração Pública no Brasil? Quais são as marcas deixadas pela Administração Pública Burocrática implantada a partir de então?
Em decorrência do sufocante Estado patrimonial, da falta de qualificação técnica dos servidores, da crise econômica mundial que explodiu em 1929 e da difusão da teoria keynesiana – que pregava a intervenção do Estado na Economia –, o governo autoritário de Vargas resolve modernizar a máquina administrativa brasileira através dos paradigmas burocráticos difundidos por Max Weber (modelo racional-legal). O auge dessas mudanças ocorre em 1936 com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), que tinha como atribuição modernizar a máquina administrativa utilizando como instrumentos a afirmação dos princípios do mérito, a centralização, a separação entre público e privado (em resposta ao patrimonialismo), a hierarquia, a impessoalidade, a rigidez e universalidade das regras e a especialização e qualificação dos servidores.
Principais Marcas da reforma administrativa dos anos 30 são:
Ingresso no serviço público por concurso;
Critérios gerais e uniformes da classificação de cargos;
Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático;
Administração orçamentária;
Padronização de compras do estado;
Racionalização geral de métodos;
Órgãos reguladores - Conselhos, comissões e institutos.
Cabe ressaltar que o Estado produtor também ganhou impulso durante o governo Vargas, notadamente com a criação da Cia. Siderúrgica Nacional
4. Comente as gramáticas reproduzidas nas relações entre Estado e sociedade no Brasil.
Segundo a obra de Edson Nunes, “A gramática política do Brasil”, destacam-se quatro gramáticas para a relação Estado-sociedade no país, representadas por:
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• Clientelismo;
• Universalismo de Procedimentos;
• Corporativismo e
• Insulamento Burocrático.
5. Em qual contexto e como se caracterizou a segunda reforma administrativa no Brasil, de 1964 a 1985?
• Universalismo de Procedimentos;
• Corporativismo e
• Insulamento Burocrático.
5. Em qual contexto e como se caracterizou a segunda reforma administrativa no Brasil, de 1964 a 1985?
A segunda reforma acontece no contexto do Período do Autoritarismo ou Ditadura Militar. Este período tem seu início com o Golpe de Estado em março de 1964 e perdura até 1985. Politicamente caracteriza-se por um aumento da tutela do Estado nas questões civis. Por meio do regime militar; as estruturas administrativas tornam-se fortemente hierarquizadas e centralizadas.
A reforma administrativa de 1967 é implantada a partir do Decreto lei 200. Ela pode ser entendida como a primeira experiência de implantação da administração gerencial no Brasil. Há um fortalecimento da administração indireta, através das transferências de atividades para autarquias, fundações, empresas publicas e sociedades de economia mista. São também estabelecidos diversos princípios de racionalidade administrativa como o planejamento e o orçamento. Nesta reforma, a questão em foco era:
“por fim a uma situação de inexistência de controle real, efetivo, da Administração Federal, problema que, por si, equivalia a romper com uma tradição de 60 anos, enraizada em concepções jurídicas que relegavam a segundo plano as lições da arte de administrar.” (DIAS, J.N.T., A Reforma Administrativa de 1967, Rio de Janeiro: FGV, p.17).
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